我國礦業(yè)權(quán)出讓方式管理政策演變述評
礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國礦產(chǎn)資源明確規(guī)定，礦產(chǎn)資源國家所有。國家通過出讓礦業(yè)權(quán)，實行礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)相分離，實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的配置和維護國家所有者權(quán)益。黨中央、國務(wù)院對建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的礦業(yè)權(quán)出讓方式高度重視，2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2017年中辦、國辦印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，先后對礦業(yè)權(quán)出讓方式改革作出部署。我國礦業(yè)權(quán)出讓方式管理政策經(jīng)歷了怎樣的演變過程？面對新時代新要求，推進礦業(yè)權(quán)出讓管理制度改革該做些什么？
管理政策歷史沿革：礦業(yè)權(quán)從無償授予到有償取得，2015年以來全面推進招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)
總的看，我國礦業(yè)權(quán)出讓方式從1986年《礦產(chǎn)資源法》確立以申請批準(zhǔn)方式無償授予，經(jīng)過30多年演變，正朝著全面實行礦業(yè)權(quán)招拍掛競爭出讓方向推進。
（一）改革開放之前，國家對礦產(chǎn)資源勘查開采實行嚴(yán)格的計劃管理制度。
改革開放前，我國礦產(chǎn)資源勘查、開采由國家投資，國有地勘單位按照國家計劃從事礦產(chǎn)資源勘查，找礦成果上交國家。國家將礦產(chǎn)資源查明儲量以無償劃撥方式，由國有礦山企業(yè)開采，實行國有國營。
?。ǘ?986年至1996年，礦業(yè)權(quán)出讓實行申請批準(zhǔn)方式無償授予。
改革開放后，礦產(chǎn)資源勘查、開采工作迅速發(fā)展。由于礦產(chǎn)資源管理法制不健全，在工作中存在不少問題，為此，國家于1979年開始組織專門力量起草礦產(chǎn)資源法，1986年頒布實施，提出探礦權(quán)、采礦權(quán)的概念，建立了探礦權(quán)、采礦權(quán)審批登記管理制度，明確規(guī)定：“勘查礦產(chǎn)資源，必須依法登記。開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請取得采礦權(quán)。”1987年頒布實施的配套法規(guī)《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》和《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》，對探礦權(quán)、采礦權(quán)申請主體、申請審批程序等作出了具體規(guī)定。
按照1986年《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)的規(guī)定，國家對探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓實行以申請批準(zhǔn)方式無償授予，即使申請登記的勘查、開采范圍是國家出資形成的礦產(chǎn)地，也不向探礦權(quán)人、采礦權(quán)人收取價款或出讓收益。
?。ㄈ?996年至2005年，礦業(yè)權(quán)出讓以申請批準(zhǔn)為主，探索推進以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，實行有償取得制度。
隨著我國改革開放不斷向縱深推進，計劃經(jīng)濟體制下建立的礦業(yè)權(quán)無償授予制度，已越來越不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求。為此，1996年修正后的《礦產(chǎn)資源法》，建立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，但探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓仍實行以申請批準(zhǔn)方式授予。1998年頒布實施的配套法規(guī)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，擴展了礦業(yè)權(quán)出讓方式，增加了招標(biāo)出讓方式，對出讓國家出資勘查并已探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán)收取探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款。
為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，2000年國土資源部印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，進一步擴展了礦業(yè)權(quán)出讓方式，增加了拍賣出讓方式。由于文件對礦業(yè)權(quán)出讓方式的適用情形沒有明確規(guī)定，在執(zhí)行中不具有強制執(zhí)行性，各地礦業(yè)權(quán)出讓方式選擇具有較大的自由裁量權(quán)，存在申請批準(zhǔn)和招標(biāo)拍賣方式出讓的“雙軌”制。為規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓行為，明確礦業(yè)權(quán)出讓方式的適用情形，增強政策執(zhí)行剛性，2003年國土資源部印發(fā)了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》，在已有出讓方式基礎(chǔ)上，增加了掛牌出讓方式，規(guī)定了招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式的適用范圍，礦產(chǎn)地必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，對無需勘查即可直接開采的礦產(chǎn)必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式直接出讓采礦權(quán)；同時，為更好地保護生態(tài)環(huán)境和利用資源，還對招標(biāo)方式適用范圍作出專門規(guī)定。
各地根據(jù)本地實際情況，本著先易后難的原則，以招標(biāo)、拍賣方式出讓礦業(yè)權(quán)進行了積極探索，從砂石等建材類礦產(chǎn)開始逐步擴展到其他礦產(chǎn)。如浙江省2000年首次以拍賣方式出讓普通建筑石料采礦權(quán)，2003年完成了普通建筑石料采礦權(quán)有償使用單軌運行；2000年山西省國土資源廳把礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)列入了重要議事日程，2002年下發(fā)了《關(guān)于整頓規(guī)范建材礦山開采秩序推進采礦權(quán)招標(biāo)拍賣有關(guān)問題的通知》，對全省石料、河砂等乙類礦產(chǎn)資源停止了采礦權(quán)行政審批，全部采用招標(biāo)、拍賣方式公開有償出讓。
（四）2006年至2014年，招拍掛方式出讓礦業(yè)權(quán)范圍不斷擴大，增加了協(xié)議出讓方式。
隨著礦業(yè)經(jīng)濟復(fù)蘇，礦產(chǎn)品價格上漲，勘查、開采技術(shù)進步，簡單以礦產(chǎn)地作為招拍掛出讓礦業(yè)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，不完全符合地質(zhì)工作規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，對成礦富集區(qū)和沉積型礦產(chǎn)，雖然地質(zhì)勘查工作程度不高，達不到礦產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)，但勘查風(fēng)險已經(jīng)很低，以申請批準(zhǔn)方式出讓，申請人取得探礦權(quán)容易獲得超額收益，不利于維護國家權(quán)益，并極易導(dǎo)致炒賣礦業(yè)權(quán)的行為，擾亂礦業(yè)市場秩序。
2005年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》，要求全面實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，采取市場競爭方式出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場，研究解決探礦權(quán)采礦權(quán)取得“雙軌制”問題的有效措施。
按照國務(wù)院工作部署，2006年國土資源部印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，根據(jù)礦產(chǎn)資源自然賦存特點和以往地質(zhì)工作程度，將礦產(chǎn)資源勘查分為高風(fēng)險、低風(fēng)險、無風(fēng)險三類，實行不同的出讓方式，對高風(fēng)險類勘查以申請批準(zhǔn)方式出讓探礦權(quán)，對低風(fēng)險類勘查以招拍掛牌等市場競爭方式出讓探礦權(quán)，對無風(fēng)險類勘查以招拍掛等市場競爭方式直接出讓采礦權(quán)；同時，增加了礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓方式，對應(yīng)以招拍掛出讓的，符合規(guī)定情形，經(jīng)批準(zhǔn)可以不實行招拍掛，以協(xié)議方式定向出讓給投資主體。
之后，各地紛紛出臺了規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓方式管理政策，一些地方在國家政策基礎(chǔ)上進一步擴大了招拍掛出讓范圍，以招拍掛方式出讓的探礦權(quán)所占比例越來越高。2006年以來近10年間，采礦權(quán)以協(xié)議方式出讓占比46.87%，以招拍掛方式出讓占比38.92%。
（五）2015年至今，全面推進招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)，嚴(yán)格限制協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)。
2013年至2015年，國家對19個?。▍^(qū)、市）開展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ｍ棇徲?，發(fā)現(xiàn)一些地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行招拍掛出讓管理政策，擅自擴大協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)范圍，違規(guī)出讓礦業(yè)權(quán)，造成國家權(quán)益受損。按照國務(wù)院決策部署，2015年國土資源部印發(fā)了《礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ｍ椪涡袆庸ぷ鞣桨浮?，在全國范圍?nèi)組織開展了礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ｍ椪涡袆?，并要求研究完善礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓管理辦法，擴大市場競爭出讓礦業(yè)權(quán)范圍，進一步嚴(yán)格規(guī)范協(xié)議出讓。
2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，建立符合市場經(jīng)濟要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式，原則上實行市場化出讓。據(jù)統(tǒng)計，至2016年，全國有23個?。▍^(qū)、市）全面實行招拍掛方式出讓礦業(yè)權(quán)。
為充分發(fā)揮市場在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，全面推進礦業(yè)權(quán)有償取得制度，切實維護國家所有者權(quán)益，2017年，中辦、國辦印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，在山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆等6個省（區(qū)）開展礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點，探索全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，除協(xié)議出讓等特殊情形外，對所有礦業(yè)權(quán)一律以招拍掛方式公開出讓，由市場判斷勘查開采風(fēng)險，決定礦業(yè)權(quán)出讓收益。同時嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓的范圍，僅限定在國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目，以及大中型礦山已設(shè)采礦權(quán)深部?！兜V業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》對礦業(yè)權(quán)出讓制度改革作出了頂層設(shè)計，為我國礦業(yè)權(quán)出讓方式改革指明了方向。
管理政策演變的主要原因:主動適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制變化等
據(jù)學(xué)者通過對美國、澳大利亞等70多個國家和地區(qū)礦業(yè)權(quán)出讓方式系統(tǒng)研究，以申請批準(zhǔn)方式出讓礦業(yè)權(quán)是這些國家最普遍的做法。可以說，在礦業(yè)權(quán)市場化出讓方面，我國已走在了世界前列。深入探究我國礦業(yè)權(quán)出讓方式管理政策大變革的原因，主要有以下幾方面:
一是主動適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制變化。改革開放后，我國逐步從高度計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，市場在資源配置方面發(fā)揮的作用越來越重要，從輔助性作用到基礎(chǔ)性作用，再到?jīng)Q定性作用。礦產(chǎn)資源管理積極順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，持續(xù)減少行政手段，增加使用經(jīng)濟、市場、法律手段。為優(yōu)化礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置，大力引進各種經(jīng)濟類型投資主體，積極推進市場競爭方式出讓礦業(yè)權(quán)，在出讓方式上，從增加招標(biāo)到拍賣再到掛牌；在出讓范圍上，從礦產(chǎn)地到低風(fēng)險、無風(fēng)險勘查開采區(qū)再到所有區(qū)域；在出讓政策執(zhí)行上，從可選擇性執(zhí)行到剛性必須執(zhí)行，充分顯示了礦業(yè)領(lǐng)域市場化不斷發(fā)展成熟。
二是基于我國地質(zhì)工作程度總體較高的基本國情。新中國成立后，百廢待興，大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)急需各類礦產(chǎn)資源，國家把地質(zhì)工作擺到了“先行”地位，舉全國之力投入大量人力、物力、財力在全國范圍內(nèi)開展地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查工作，經(jīng)過幾十年來大規(guī)模投入，已基本消滅了地質(zhì)工作空白區(qū)，我國陸域中比例尺區(qū)域地質(zhì)調(diào)查實現(xiàn)了全覆蓋，發(fā)現(xiàn)了大量礦（化）點和礦化線索，與美國、澳大利亞等全球絕大多數(shù)國家相比，我國利用財政資金開展的地質(zhì)工作程度總體相對較高，為我國實行招拍掛出讓礦業(yè)權(quán)奠定了較好的地質(zhì)工作基礎(chǔ)。
三是地方政府為增加財政收入起到了重要推動作用。自2003年礦業(yè)經(jīng)濟復(fù)蘇后，越來越多的地方政府重視礦產(chǎn)資源管理工作，把礦業(yè)權(quán)出讓作為增加地方財政來源的重要途徑，加大地方財政資金開展礦產(chǎn)勘查工作力度，經(jīng)營礦業(yè)權(quán)，大力推進以招拍掛等市場競爭方式出讓礦業(yè)權(quán)，獲取高額的礦業(yè)權(quán)出讓收益。
四是登記管理機關(guān)規(guī)避行政風(fēng)險。隨著礦產(chǎn)品價格大幅上漲，礦產(chǎn)資源相關(guān)稅費政策未能及時進行調(diào)整，礦產(chǎn)資源開發(fā)一度成為暴利代名詞，礦業(yè)權(quán)管理人員一度成為各方資本重點“圍獵”的對象，礦業(yè)權(quán)管理是廉政風(fēng)險高危崗位，是重點防范點。黨中央和國務(wù)院多次強調(diào)指出要加強對礦業(yè)權(quán)出讓等重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)廉政風(fēng)險防范。礦業(yè)權(quán)登記管理機關(guān)為規(guī)避礦業(yè)權(quán)出讓行政風(fēng)險，主觀意愿上選擇盡可能減少行政審批自由裁量權(quán)，盡量采用市場競爭方式公開，直至全面實行招拍掛方式出讓。
建議：全面深入總結(jié)經(jīng)驗做法，將管理政策上升為法律制度
第一，全面深入總結(jié)經(jīng)驗做法，將管理政策上升為法律制度。2007年中辦、國辦出臺了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，在山西、新疆等六省（區(qū)）部署開展礦業(yè)權(quán)出讓方式改革試點，進一步健全完善礦業(yè)權(quán)出讓方式管理制度。按照全面依法治國要求，在法治軌道上開展工作，確保依法行政，需要對全國各地改革探索特別是重點對中央確定的6個改革試點省的經(jīng)驗做法進行全面深入總結(jié)，將現(xiàn)行規(guī)范性文件中有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓方式規(guī)定經(jīng)實踐證明行之有效的，及時上升到法律法規(guī)層面，提高法律效力。對爭議較大短期內(nèi)尚難以達成一致認(rèn)識的做法，需要組織力量開展專題調(diào)研、聽取各方意見、吸收借鑒國外做法，進行充分論證，確保新建立的礦業(yè)權(quán)出讓方式管理制度，既符合市場經(jīng)濟要求，又符合礦業(yè)規(guī)律。
第二，綜合設(shè)置礦業(yè)權(quán)招拍掛出讓條件，優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用與保護事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。在招拍掛出讓礦業(yè)權(quán)時，要統(tǒng)籌考慮眼前利益和長遠利益，要綜合資金、技術(shù)、業(yè)績、誠信等要素設(shè)置競爭條件，防止簡單地“唯價高者得”，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置。對生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)和民族地區(qū)的礦業(yè)權(quán)的出讓，應(yīng)科學(xué)設(shè)置準(zhǔn)入門檻，明確勘查開采時應(yīng)遵守的綠色勘查和綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保競爭取得礦業(yè)權(quán)的投資主體具有資金、技術(shù)優(yōu)勢，有良好的信譽和強烈的社會責(zé)任感，采用先進技術(shù)進行勘查開采，以保護生態(tài)環(huán)境、促進民族團結(jié)、維護社會穩(wěn)定。出讓戰(zhàn)略性緊缺礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)，要將勘查投入、勘查進度、資源開發(fā)利用等作為設(shè)置出讓條件的重要內(nèi)容，防止礦業(yè)權(quán)炒作、圈而不探、圈而不采。
第三，規(guī)范完善協(xié)議方式出讓，作為招拍掛出讓礦業(yè)權(quán)的有益補充。
第四，與時俱進提升管理理念和管理能力，科學(xué)有序出讓礦業(yè)權(quán)。礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的最終目標(biāo)是發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進礦產(chǎn)資源勘查開采行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供穩(wěn)定資源保障，這對行政管理機關(guān)的管理理念、能力、管理態(tài)度提出了更高要求，特別是在新時代要有新作為。（作者單位：國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心許書平）
